3月12日，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議表決通過(guò)《中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》），自公布之日起正式施行?！秶?guó)家發(fā)展規(guī)劃法》的出臺(tái)，將經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐檢驗(yàn)的成熟做法上升為法律制度，推動(dòng)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃從“政策引領(lǐng)”邁向“法治規(guī)范”，為以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興提供更加堅(jiān)實(shí)的法治保障。圍繞《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》的立法背景、鮮明特色及深遠(yuǎn)影響，本報(bào)記者近日采訪(fǎng)了清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長(zhǎng)董煜。
從“政策引領(lǐng)”邁向“法治規(guī)范”
《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》：我國(guó)已連續(xù)編制和實(shí)施了15個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃），創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定兩大奇跡。在已有成熟實(shí)踐的基礎(chǔ)上，為什么仍需要專(zhuān)門(mén)立法？
董煜：一部新中國(guó)史，就是一部用五年規(guī)劃（計(jì)劃）書(shū)寫(xiě)的奮斗史。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視規(guī)劃編制實(shí)施工作，作出一系列重要指示，明確了一系列新要求。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，規(guī)劃編制工作雖在憲法中有所提及，但具體實(shí)施主要依靠政策文件和行政慣例運(yùn)行，缺乏一部專(zhuān)門(mén)的上位法予以規(guī)范。隨著發(fā)展階段、發(fā)展理念和發(fā)展任務(wù)的更新，客觀(guān)上要求國(guó)家發(fā)展規(guī)劃這一指導(dǎo)我國(guó)中長(zhǎng)期發(fā)展的基礎(chǔ)工具與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行改革完善。
《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》是以憲法為依據(jù)，規(guī)范國(guó)家發(fā)展規(guī)劃制定、保障國(guó)家發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的基本法律。這部法律的出臺(tái)，填補(bǔ)了規(guī)劃領(lǐng)域的法律空白，將長(zhǎng)期實(shí)踐中行之有效的成熟做法上升為法律制度。這意味著，作為治國(guó)理政重要方式的五年規(guī)劃，從此有了堅(jiān)實(shí)的法治根基，國(guó)家戰(zhàn)略的連續(xù)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性得到了更加有力的保障。
《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》：在七十多年規(guī)劃編制和實(shí)施實(shí)踐中，我們積累了哪些寶貴經(jīng)驗(yàn)？這些經(jīng)驗(yàn)在《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》中是如何體現(xiàn)的？
董煜：科學(xué)編制和實(shí)施發(fā)展規(guī)劃，是我們黨治國(guó)理政的一種重要方式。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，我國(guó)在五年規(guī)劃（計(jì)劃）的編制和實(shí)施過(guò)程中，形成了四條基本經(jīng)驗(yàn)。一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。從我國(guó)發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃至今，每一次規(guī)劃（計(jì)劃）都是在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下制定、實(shí)施并完成的，已經(jīng)形成了成熟定型的制度安排。二是形成了“長(zhǎng)期目標(biāo)—中期規(guī)劃—年度落實(shí)”的體系化模式。以五年為周期繪制發(fā)展藍(lán)圖，確保階段性任務(wù)與長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略有機(jī)銜接。三是探索出成熟的編制程序。涵蓋前期研究、起草、審查、實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)，并建立了與基本經(jīng)濟(jì)制度、人大監(jiān)督相結(jié)合的工作機(jī)制。四是規(guī)劃內(nèi)容不斷拓展。從單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)逐步發(fā)展為綜合性發(fā)展框架，涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等諸多領(lǐng)域。
《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》將這些寶貴經(jīng)驗(yàn)以法律形式固定下來(lái)，明確規(guī)定了規(guī)劃的編制程序、審查批準(zhǔn)程序、實(shí)施監(jiān)督機(jī)制等，確保這些經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的做法能夠持續(xù)發(fā)揮作用，并在法治軌道上不斷完善。
《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》：《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》還對(duì)開(kāi)展前期研究、健全公眾參與機(jī)制、健全專(zhuān)家咨詢(xún)論證制度、創(chuàng)新編制手段等作出了相關(guān)規(guī)定。這些制度安排的意義何在？
董煜：規(guī)劃編制過(guò)程本身就是深入調(diào)查研究、開(kāi)展科學(xué)論證的過(guò)程。編制五年規(guī)劃高度重視目標(biāo)任務(wù)的務(wù)實(shí)性，通過(guò)把宏觀(guān)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可測(cè)量、可考核的指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的具體引導(dǎo)。
以“十五五”規(guī)劃編制為例，在建議起草階段，黨中央就組織6個(gè)調(diào)研組，赴12個(gè)省區(qū)市進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研。堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和問(wèn)計(jì)于民相統(tǒng)一，有關(guān)部門(mén)通過(guò)各種形式廣泛征求人民群眾和社會(huì)各界對(duì)“十五五”規(guī)劃編制的意見(jiàn)建議。同時(shí)，委托相關(guān)部門(mén)、單位和智庫(kù)，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題開(kāi)展35項(xiàng)重點(diǎn)課題研究，進(jìn)行專(zhuān)題論證，充分考慮經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化，明確穩(wěn)增長(zhǎng)的底線(xiàn)，突出發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力導(dǎo)向，將具體要求內(nèi)化在發(fā)展目標(biāo)中。
《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》要求規(guī)劃編制必須經(jīng)過(guò)前期研究、公眾參與、專(zhuān)家論證等環(huán)節(jié)，從制度上保障了規(guī)劃編制的科學(xué)性和民主性。
以法治力量保障高質(zhì)量發(fā)展
《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》：《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》標(biāo)志著中國(guó)五年規(guī)劃制度正式邁入法治化新階段，將對(duì)以國(guó)家規(guī)劃推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生哪些重要影響？將從哪些方面提供有力保障？
董煜：國(guó)家發(fā)展規(guī)劃在推動(dòng)我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中具有不可替代的作用?！秶?guó)家發(fā)展規(guī)劃法》的實(shí)施，有助于保證政策的科學(xué)性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，從三個(gè)層面為高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。
首先，以法治保證規(guī)劃質(zhì)量?！秶?guó)家發(fā)展規(guī)劃法》通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范的編制程序，確保規(guī)劃內(nèi)容科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。預(yù)期性指標(biāo)與約束性指標(biāo)的精準(zhǔn)設(shè)定，為經(jīng)濟(jì)、民生、生態(tài)、安全等領(lǐng)域發(fā)展明確方向。其中，約束性指標(biāo)成為政府必須履行的法定責(zé)任，這將有效提升規(guī)劃的執(zhí)行力。其次，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施效力?！秶?guó)家發(fā)展規(guī)劃法》明確了未來(lái)五年的重點(diǎn)發(fā)力方向，將重大工程、重大項(xiàng)目、重大行動(dòng)方案納入規(guī)劃體系，為各部門(mén)、各地區(qū)協(xié)同發(fā)力提供統(tǒng)一指南，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)從“藍(lán)圖”轉(zhuǎn)化為“施工圖”；嚴(yán)格規(guī)范規(guī)劃實(shí)施程序，建立全周期監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，確保規(guī)劃部署不折不扣落地見(jiàn)效，避免“規(guī)劃懸空”。最后，增強(qiáng)規(guī)劃體系協(xié)同?！秶?guó)家發(fā)展規(guī)劃法》確立國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)地位，為國(guó)土空間規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃提供基本遵循；明確各類(lèi)政策與規(guī)劃目標(biāo)同向發(fā)力，形成“規(guī)劃引領(lǐng)、政策協(xié)同、體系聯(lián)動(dòng)”的落實(shí)格局，讓五年發(fā)展藍(lán)圖真正變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。
《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》：《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》要求建立健全以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的國(guó)家規(guī)劃體系，突出強(qiáng)調(diào)了國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)地位。這一制度設(shè)計(jì)有何深意？
董煜：在多年的探索實(shí)踐中，我國(guó)形成了在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由黨中央制定建議、國(guó)務(wù)院編制規(guī)劃綱要、全國(guó)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)后公布實(shí)施的制度安排。各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系部署的重要體現(xiàn)。
國(guó)家發(fā)展規(guī)劃居于統(tǒng)領(lǐng)地位，是各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃編制的總遵循。國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的每一個(gè)章節(jié)，都是對(duì)一個(gè)領(lǐng)域的總體部署，可以通過(guò)該領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化。規(guī)劃期與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃不一致的國(guó)家級(jí)規(guī)劃，應(yīng)根據(jù)同期國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略安排對(duì)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)適時(shí)進(jìn)行調(diào)整或修編。
規(guī)劃體系有了這一“主心骨”后，通過(guò)發(fā)揮其統(tǒng)籌重大戰(zhàn)略和重大舉措的時(shí)空安排功能，能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)展藍(lán)圖在不同節(jié)點(diǎn)的具象化落實(shí)。這既保證了頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)一性，又為各領(lǐng)域、各地區(qū)的具體實(shí)踐留下了創(chuàng)新空間。
《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》：《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》出臺(tái)后，如何確保專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃與國(guó)家層面相互銜接、同步推進(jìn)？
董煜：專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃各有特定的規(guī)劃對(duì)象，分別對(duì)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃在特定領(lǐng)域和特定區(qū)域提出的重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行“條”上和“塊”上的落實(shí)。
近年來(lái)，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃更多聚焦科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、綠色生態(tài)、民生保障等需要集中力量突破的重點(diǎn)領(lǐng)域，與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系相當(dāng)于“總分結(jié)構(gòu)”——發(fā)展規(guī)劃定方向、定目標(biāo)，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃定舉措、定項(xiàng)目。區(qū)域規(guī)劃則更多聚焦落實(shí)區(qū)域重大戰(zhàn)略的相關(guān)布局，與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系相當(dāng)于“圖層疊放”——發(fā)展規(guī)劃確定區(qū)域發(fā)展總體格局，區(qū)域規(guī)劃具體落實(shí)各板塊的差異化發(fā)展路徑。
在作用機(jī)制上，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃通過(guò)對(duì)特定領(lǐng)域的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行延伸細(xì)化，將每一條重大舉措、重大工程轉(zhuǎn)化為具體工作抓手。區(qū)域規(guī)劃則著力打破地區(qū)分割，通過(guò)協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)、跨流域的重大問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域戰(zhàn)略在區(qū)域間更好聯(lián)動(dòng)融合。
更為重要的是，通過(guò)空間規(guī)劃的整合實(shí)施，為發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地提供了空間保障，也為其他規(guī)劃提出的空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)提供了指導(dǎo)和約束，從而促進(jìn)了發(fā)展和保護(hù)這對(duì)重大關(guān)系的有效平衡。我們必須堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，確保專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、地方規(guī)劃與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃有效銜接，同心協(xié)力推動(dòng)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃有效實(shí)施。
《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》：今年是“十五五”開(kāi)局之年，《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》對(duì)于體系化、閉環(huán)式推進(jìn)“十五五”規(guī)劃全面落實(shí)落地將發(fā)揮哪些作用？
董煜：立足“十五五”開(kāi)局之年，《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》的正式實(shí)施將從三個(gè)維度構(gòu)建規(guī)劃實(shí)施閉環(huán)。一是以體系銜接形成合力。推動(dòng)各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃于今年密集出臺(tái)，確保頂層設(shè)計(jì)與國(guó)家發(fā)展藍(lán)圖同頻共振。國(guó)家發(fā)展規(guī)劃確定的大方向，將通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、地方規(guī)劃層層細(xì)化、逐級(jí)落實(shí)。二是以指標(biāo)分解傳導(dǎo)壓力。將五年目標(biāo)細(xì)化到年度任務(wù)、落實(shí)到具體部門(mén)，形成層層擔(dān)責(zé)、級(jí)級(jí)落實(shí)的工作格局。法律明確了規(guī)劃的約束性指標(biāo)，這些指標(biāo)將成為各級(jí)政府必須完成的法定任務(wù)。三是以要素配置保障落地。推動(dòng)資金、土地、項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，監(jiān)管鏈條嵌入實(shí)施全程，使重大工程在開(kāi)局之年即可實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。法律要求建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題。
由此，法治力量正轉(zhuǎn)化為發(fā)展實(shí)效，既穩(wěn)住當(dāng)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本盤(pán)，更夯實(shí)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)根基，讓五年規(guī)劃這一治國(guó)理政重要方式在法治軌道上煥發(fā)新的生機(jī)活力。
為規(guī)劃法實(shí)施貢獻(xiàn)學(xué)術(shù)智慧
《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》：與西方國(guó)家相比，我國(guó)以法律形式固定中長(zhǎng)期規(guī)劃制度體現(xiàn)了哪些獨(dú)特的治理智慧？展現(xiàn)了我國(guó)怎樣的政治優(yōu)勢(shì)？
董煜：我國(guó)通過(guò)立法將中長(zhǎng)期規(guī)劃制度內(nèi)化為國(guó)家治理的組成部分，向世界宣告了中國(guó)“一張藍(lán)圖繪到底”的堅(jiān)定決心。與西方國(guó)家不同，我們既非否定市場(chǎng)作用退回計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，也非放棄戰(zhàn)略引導(dǎo)陷入短期主義，而是以法治化手段將“中長(zhǎng)期規(guī)劃牽引短期目標(biāo)”的成功經(jīng)驗(yàn)制度化。
這種制度安排體現(xiàn)了三個(gè)統(tǒng)一。堅(jiān)持戰(zhàn)略定力與法治保障相統(tǒng)一，將經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐檢驗(yàn)的成熟做法上升為國(guó)家意志，使發(fā)展規(guī)劃不因形勢(shì)變化而動(dòng)搖，確保國(guó)家發(fā)展沿著既定軌道穩(wěn)步前行。堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與過(guò)程管理相統(tǒng)一，形成編制、實(shí)施、監(jiān)督的完整閉環(huán)。堅(jiān)持制度優(yōu)勢(shì)與治理效能相統(tǒng)一，讓各類(lèi)市場(chǎng)主體能夠根據(jù)國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略作出理性決策。
這一制度既體現(xiàn)了社會(huì)主義集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢(shì)，又實(shí)現(xiàn)了有效市場(chǎng)與有為政府的有機(jī)結(jié)合，是中國(guó)之治的生動(dòng)實(shí)踐，為全球治理貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧與中國(guó)方案。
《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》：《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》已經(jīng)正式施行。學(xué)術(shù)界應(yīng)如何發(fā)揮好應(yīng)有的作用，推動(dòng)這部法律有力實(shí)施？
董煜：法學(xué)界要深入解讀《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》的立法精神與條文內(nèi)涵，聚焦條文落地提出務(wù)實(shí)建議，推動(dòng)規(guī)劃工作全面納入法治化軌道。要加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃法實(shí)施中法律適用問(wèn)題的研究，為完善配套法規(guī)和制度提供學(xué)理支撐。
經(jīng)濟(jì)學(xué)界要著力研究年度計(jì)劃與五年規(guī)劃的緊密銜接，要研究規(guī)劃指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的互動(dòng)關(guān)系，為科學(xué)設(shè)定和動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)提供決策參考。
同時(shí)，學(xué)術(shù)界應(yīng)加強(qiáng)跨學(xué)科對(duì)話(huà)交流，共同研討穩(wěn)定可預(yù)期的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制對(duì)中國(guó)發(fā)展道路的深遠(yuǎn)意義。在國(guó)際交往中，要積極闡釋中國(guó)規(guī)劃模式的成功經(jīng)驗(yàn)，講好中國(guó)發(fā)展故事，為以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐和智力支持。
編輯：李華山
